UNA RECOMENDACIÓN INCUMPLIDA
José Enrique González Ruiz
Si no intervenimos a tiempo –es decir, ya-
el ratón de los derechos humanos acabará
siendo devorado por el gato de la globalización económica.
José Saramago.
La debilidad de las recomendaciones
Entre los mecanismos legales vigentes en México para tratar de que las autoridades ajusten sus actos a la normatividad relacionada con los Derechos Humanos es el sistema Ombudsman, que encarna en organismos denominados comisiones. Son parte del Estado aunque no del gobierno y la tarea que cumplen no tiene carácter jurisdiccional. Por ello, las determinaciones que emiten no son obligatorias y se denominan recomendaciones.
Una recomendación basa su fuerza en la autoridad moral de quienes representan al Ombudsman y en la solidez de sus argumentos. Como las comisiones gubernamentales de Derechos Humanos son autónomas (es decir, que formalmente no dependen de ninguna otra autoridad), en teoría resuelven con independencia y con apego a la legalidad nacional e internacional sobre el tema. Por ello, debiera procurarse que sus recomendaciones fuesen cumplidas.
Uno de los temas que más se debate cuando se habla del sistema ombudsman es el de la efectividad de sus resoluciones. Porque se sabe que de cientos de quejas que se le presentan, muy pocas terminan en recomendaciones y de éstas muy pocas se cumplen.
Aunque la recomendación no es una sentencia, tampoco es un mero consejo. Como no cuenta con coercitividad, su aplicación en la práctica depende de factores como los siguientes: la situación política del entorno en que se dictan, el prestigio de quien las emite y la actitud del funcionario a quien se dirigen. Con semejantes condicionantes, es fácil entender que muchas veces se conviertan en meras “llamadas a misa” y que sus destinatarios las burlen con gran facilidad.
Cuando se habla de “dotar de dientes” a las comisiones gubernamentales de Derechos Humanos se pretende que, sin convertirlas en sustitutos del Poder Judicial, sí se les confiera facultades legales para sancionar a quienes no aceptan sus recomendaciones. Porque no ha sido positivo hacerlas depender de la buena o mala voluntad de quienes las reciben.
Lo anterior, de por sí indeseable, se agrava cuando se trata de recomendaciones importantes como la que dictó en marzo del 2009 la Comisión Nacional de los Derechos Humanos (CNDH en lo sucesivo).
Una recomendación importante
Luego de un largo proceso de indagación, la CNDH produjo la recomendación 7/2009 que tiene características especiales: es la primera determinación oficial que admite que en México se ha cometido el delito de desaparición forzada de persona, considerado como uno de los más reprobables que existen. Este documento está dirigido a los tres órdenes de gobierno: al federal representado por la Secretaría de Gobernación (SEGOB), al gobernador de Oaxaca y al presidente municipal de Oaxaca de Juárez, capital de la entidad del mismo nombre. Les recomienda en su primera parte:
Realicen las gestiones necesarias para que sean presentados inmediatamente los señores Edmundo Reyes Amaya o Andrés Reyes Amaya y Gabriel Alberto Cruz Sánchez o Raymundo Rivera Bravo; y en el supuesto de que éstos hayan incurrido en la comisión de alguna conducta antijurídica, sean puestos a disposición de manera inmediata, ante la autoridad competente, a fin de que puedan hacer efectivos sus derechos de defensa previstos en la Constitución General de la República, o en caso contrario y con el mismo carácter se solicita que informen a esta Comisión Nacional la suerte final que corrieron ambas personas.
Las dos personas a las que se refiere la CNDH son los militantes del Partido Democrático Popular Revolucionario-Ejército Popular Revolucionario (en adelante EPR) que están desaparecidos desde mayo del 2007 y cuyos familiares han formulado denuncias y quejas, entre ellas la que dio origen a la recomendación que se analiza. Lo que el organismo recomienda es:
a) Presentarlos inmediatamente con vida y, en caso de que las autoridades consideren que cometieron algún delito, sean puestos a disposición de la autoridad competente. O sea, que se siga el procedimiento que se sigue en cualquier otro caso de detención de personas, cumpliendo con la garantía del debido proceso legal.
b) “En caso contrario”, o sea de no presentarlos inmediatamente con vida, los destinatarios de la recomendación debieron informar a la Comisión –con la misma premura- “la suerte final que corrieron ambas personas”.
c) Lo anterior incluye la obligación de hacer saber quién los detuvo, por qué los detuvo, dónde los tiene o, si ya no viven, qué fue lo que les ocurrió.
La respuesta del Estado vino del subsecretario de Asuntos Jurídicos y Derechos Humanos de la SEGOB, Daniel F. Cabeza de Vaca Hernández, quien firmó de la siguiente manera: “En ausencia del C. Secretario y de los CC. Subsecretarios de Gobierno y de Enlace legislativo”. Llama la atención que se haya ubicado en un cuarto nivel, quizá para dejar constancia del rango que las autoridades confieren a la CNDH. Además, negó que esa secretaría pueda recibir recomendaciones “en representación del gobierno federal”, como se la envió la Comisión. Respecto de lo recomendado, dijo el subsecretario:
Se acepta ´para que desde las atribuciones con que cuenta esta Secretaría se realicen las gestiones conducentes ante las instancias competentes y exhortando a las autoridades legalmente obligadas, para que tomen las acciones correspondientes a fin de que sean localizados (subrayado nuestro) los señores Edmundo Reyes Amaya o Andrés Reyes Amaya y Gabriel Alberto Cruz Sánchez o Edmundo Rivera Bravo y que se proceda conforme a derecho.
Con estilo leguleyo y mediante un texto asexuado (como dicen que son los ángeles), el funcionario dice aceptar la recomendación y comprometió al Estado mexicano a:
1.- Realizar gestiones ante las instancias competentes (no se toma el trabajo de decir cuáles); y
2.- Exhortar a las autoridades legalmente obligadas (también mite precisarlas) a que tomen “las acciones correspondientes” a fin de que sean localizadas las personas mencionadas. Como una especie de Locatel.
Es evidente que no se comprometió a nada concreto y que dolosamente sustituyó el término “presentar” por el de “localizar”, para no utilizar los conceptos relacionados con la desaparición forzada de persona. Siendo éste un crimen de lesa humanidad que cometen agentes del Estado, o particulares actuando con su aquiescencia, su primera y fundamental obligación es presentar (y no localizar, que guarda relación con personas perdidas) a la víctima, por la simple razón de que ellos se la llevaron.
Lo anterior empeora cuando tomamos en cuenta que a más de un año de la recomendación y de su aceptación, ni siquiera se sabe qué gestiones y exhortaciones han hecho, ni qué respuesta dieron sus exhortados. Lo que sí se sabe claramente en que ningún paso serio se ha dado para esclarecer la desaparición de los dos eperristas.
También es significativo que la CNDH no haya hecho público qué tipo de acciones le informó la SEGIB haber realizado, sobre todo porque le recomendó que actuara inmediatamente en el sentido que ya precisamos.
La segunda parte de la recomendación dice:
En virtud de la naturaleza en que se produjeron las violaciones a los derechos fundamentales de los señores Edmundo Reyes Amaya o Andrés Reyes Amaya y Gabriel Alberto Cruz Sánchez o Edmundo Rivera Bravo, se asuma la responsabilidad correspondiente y se les repare el daño causado; misma reparación del daño que se les deberá hacer extensible a los familiares de las citadas personas, en el caso de que los agraviados ya no se encuentren con vida, debiendo informar a esta Comisión Nacional de los resultados que se obtengan respecto de las acciones que se implementen.
La CNDH no duda de que en este caso se produjeron violaciones a Derechos Humanos, lo cual es congruente con su tesis de que existe desaparición forzada y obligación del Estado de presentar a las víctimas. Ciertamente, admite que pueden haber perdido la vida, cosa que no aceptan los familiares, pero aun en ese supuesto, le incita a asumir la responsabilidad, haciendo frente a sus consecuencias.
Tres son los objetivos que se buscan en este tipo de casos: verdad, justicia y reparación. Es decir, se quiere saber con todo detalle qué fue lo que ocurrió; que los responsables sean llevados a juicio y se les aplique la sanción que corresponde a su crimen; y que los efectos de los daños y perjuicio sean minimizados o compensados. Esto implica que el Estado se haga cargo de las consecuencias de sus actos, castigue con todo rigor a los delincuentes de lesa humanidad y dé paso a la plena reparación que incluye que los gobernantes pidan perdón a la sociedad ofendida.
Respondió el representante del gobierno federal:
Esta Secretaría no está en posibilidad de asumir responsabilidad alguna por las presuntas violaciones a los derechos humanos de (los mencionados)…por ser ajena a los hechos investigados. Luego entonces, es necesario que las autoridades de procuración de justicia esclarezcan los hechos e identifiquen a los responsables si hubiere delito por perseguir; hasta entonces, se estará en posición de definir si hay algún daño y el responsable de repararlo, no obstante esta Secretaría, como parte del estado mexicano, propiciará y coordinará las acciones de reparación del daño a favor de quienes tengan derecho, en cuanto así sea determinado por la autoridad competente.
Mucho le gustan los eufemismos al subsecretario Cabeza de Vaca. Porque aquí se dio el lujo de contestar a nombre de SEGOB, como una simple dependencia del Ejecutivo Federal con facultades acotadas. “Olvidó” que la recomendación le llegó como representante del Estado mexicano y no como parte del gobierno. Pero en la confusión es más sencillo entronizar la arbitrariedad.
Otra trampa fue que el funcionario no habló de desaparición forzada, sino de “presuntas violaciones” a Derechos Humanos, lo cual le permitió la leguleyada de afirmar que mientras la Procuraduría General de la República no tipifique el delito ni determine la responsabilidad del perpetrador, hay que sentarse a esperar. Omitió considerar que en el sistema jurídico mexicano el Titular del Ejecutivo Federal es al mismo tiempo jefe de gobierno (y la SEGOB es una de sus secretarías) y jefe de Estado. Es con éste último carácter con el que la CNDH le dirigió la recomendación y lo hizo por conducto de su brazo político. Juegan a creer que el pueblo de México es ignorante y fácilmente engañable.
Para rematar, Cabeza de Vaca dejó la solución de este asunto para las calendas griegas, pues “propiciará y coordinará” las acciones tendientes a la reparación del daño, cuando lo determine la autoridad competente. Obviamente, nada se ha hecho al respecto.
Lo más relevante es que la CNDH tampoco ha dicho si existe algún término para que se cumpla lo recomendado y aceptado por el funcionario, o si la SEGOB puede seguir administrando el tiempo a su contentillo. Al fin y al cabo que esta clase de asuntos no tiene cabida en la prensa oficializada.
Dice la recomendación en su tercera parte:
Giren sus instrucciones para que a la brevedad posible, se impartan cursos a los funcionarios encargados de hacer cumplir la ley de sus respectivos ámbitos de gobierno, para que conozcan y respeten los derechos humanos, debiendo informar a esta Comisión Nacional de los resultados que se obtengan respecto de las acciones que se implemente.
Aunque se trata de una recomendación sumamente general, era de esperar que a esta fecha la CNDH estuviese llena de informes de “las autoridades competentes”. O sea que se hubiese impartido ya una gran cantidad de cursos a funcionarios de todos los niveles y rangos. Su acción benéfica se habría ya notado en la convivencia social.
El subsecretario Cabeza de Vaca aprovechó para alardear:
La Secretaría de Gobernación acepta la recomendación para que en ejercicio de las atribuciones previstas en los artículos 27 fracción XIV de la Ley Orgánica de la Administración Pública Federal y por las fracciones XVIII y XIX del artículo 5º del Reglamento Interior de la Secretaría de Gobernación, procure que en el ámbito federal se capacite en materia de derechos humanos a las autoridades encargadas de hacer cumplir la ley.
Además afirmó que en el Programa Nacional de Derechos Humanos 2008-2012 se establece, con carácter obligatorio, que las dependencias de la Administración Pública Federal, deben organizar actividades de capacitación permanente de su personal en la materia.
De nuevo la ambigüedad deja paso al arbitrio. Cabeza de Vaca se refugia en la ley y el reglamento, pero no se compromete a cosas específicas. Incluso las autoridades a las que se debe capacitar quedan en la indefinición: las “encargadas de hacer cumplir la ley” (o sea, todas y ninguna). Y claro, no es lo mismo una norma imperativa que otra que sólo dice a la autoridad que “procure” hacer cosas.
Tampoco esta parte de la recomendación ha sido motivo de cuestionamiento de la CNDH a quienes fueron sus destinatarios.
Dice la cuarta:
Instruyan, a quien corresponda, a efecto de que se lleven a cabo las acciones para evaluar en forma periódica el perfil de personalidad y los conocimientos en materia de derechos humanos de los funcionarios encargados de hacer cumplir la ley en sus respectivos ámbitos de gobierno, lo cual permitirá identificar, en su caso, a los servidores públicos que coloquen en grave riesgo a la sociedad e impidan un adecuado ejercicio de la función de procuración de justicia, debiendo informar a esta Comisión Nacional de los resultados que se obtengan respecto de las acciones que se implementen.
Una labor de estas dimensiones, referida al Estado mexicano, se habría visibilizado en los medios de información y sus efectos benéficos se habrían percibido en el actuar de, al menos, las autoridades federales. Por el contrario, lo que vemos en toda la geografía nacional es la persistente conculcación de los Derechos Humanos.
Contestó el gobierno:
Se acepta para que esta Secretaría, en el orden federal, por conducto de sus áreas competentes, promueva que se establezca un mecanismo de evaluación de servidores públicos en procuración de justicia en los términos señalados en la recomendación en cuestión y en el marco del Sistema Nacional de Seguridad Pública.
De nuevo, la CNDH ha omitido informar en torno a lo recomendado y aceptado por le SEGOB.
La quinta es de suma relevancia:
Giren instrucciones, a quien corresponda, a fin de que, en el ámbito de sus respectivas competencias, se integre un grupo interdisciplinario de trabajo, conformado por servidores públicos de los tres órdenes de gobierno, para que de manera permanente y con base en los diversos tratados internacionales que nuestro país ha suscrito ante la comunidad internacional en materia de Derechos Humanos, garanticen a las personas que hechos como los que dieron origen a la presente recomendación, jamás se vuelvan a repetir, realizado lo anterior, se dé cuenta a esta Comisión nacional de las acciones, así como de los resultados alcanzados con motivo de dichos trabajos.
Destacan varias cuestiones:
A.- Se recomienda que los tres niveles de gobierno (federal, estatal y municipal) integren un grupo de trabajo permanente sobre desaparición forzada. Esto deja ver que estamos ante una responsabilidad de Estado y no sólo de la Secretaría de Gobernación como en algunos párrafos sugiere el subsecretario Cabeza de Vaca.
B.- También se especifica que ese grupo debe hacer lo necesario para que nunca más se repitan las desapariciones en México. Esto va desde propuestas de leyes hasta acciones de información a la sociedad y de capacitación de los funcionarios. Naturalmente que también pasa por el castigo a los culpables de este tipo de crímenes.
C.- Que se tome en cuenta la Jurisprudencia internacional sobre el tema, lo que requiere la armonización de las leyes nacionales y la sensibilización de los juzgadores para que no teman a las reglas que se han originado en el ámbito universal.
De haberse tomado en serio lo anterior, se habría desplegado una intensa actividad gubernamental que abriera la posibilidad de atacar a fondo la práctica de la desaparición forzada. Tampoco aquí ocurrió nada destacable.
Frente a un asunto tan serio, el subsecretario de SEGOB respondió en tono que pareció de burla:
Toda vez que no han sido esclarecidos los hechos por autoridad competente, esta Secretaría acepta la presente recomendación en el sentido de realizar las gestiones necesarias para propiciar su esclarecimiento y sólo a partir del mismo, pueda gestionar la construcción de condiciones para evitar su reiteración. Sin perjuicio de lo anterior, la Secretaría de Gobernación asume su obligación genérica de realizar todos los esfuerzos necesarios para prevenir y sancionar la desaparición forzada.
Frente a lo trascendente de lo recomendado, la respuesta destaca en sentido inverso, porque refuerza la actitud de impunidad que caracteriza a los funcionarios mexicanos. Así:
I.- SEGOB se atribuye el derecho a interpretar la recomendación y quitarle filo, pues la sugerencia de adoptar el marco jurídico internacional en materia de derechos Humanos la toma como realizar gestiones para el “esclarecimiento” de lo sucedido a Edmundo Reyes Amaya y Gabriel Alberto Cruz Sánchez. Por cierto, ni eso ha cumplido.
2.- Sólo se evitará la repetición de desapariciones forzadas si “la autoridad competente” esclarece los hechos. Mientras tanto, el Estado puede continuar con esa infame práctica.
3.- La construcción de condiciones para que nunca más haya desaparecidos en México, puede esperar.
4.- Eso de “obligación genérica” suena a escarnio.
En cuanto a los gobiernos estatal y municipal de Oaxaca, olímpicamente se negaron a aceptar la recomendación. Afirmaron ser más inocentes que los ángeles.
En la sexta parte de dijo:
En el caso del Gobierno Federal y del Gobierno del Estado de Oaxaca se realicen trabajos conjuntos encaminados a fomentar en todos los servidores públicos que tienen bajo su responsabilidad la integración de averiguaciones previas, tanto del fuero de guerra, como del fuero federal y del fuero común, la imperiosa necesidad que tiene la Institución del Ministerio Público de ajustar sus actuaciones estrictamente a los lineamientos establecidos en la legislación penal que regula el orden jurídico mexicano; ello, a través de cursos de capacitación y actualización, lo cual les permitirá actuar en el ejercicio de sus funciones, con legalidad, honradez, lealtad, imparcialidad y eficiencia que les exige ese servicio.
Igual que en el punto anterior, el gobierno oaxaqueño se dijo ajeno a problemática alguna relacionada con violaciones a la ley.
Quedó al gobierno federal la tarea de capacitar a sus agentes del Ministerio Público (militares y civiles) en el respeto a los Derechos Humanos. Esto resultó como una llamada a misa en oídos de sordo.
Fu esto lo que contestó SEGOB:
…se acepta la recomendación a efecto de exhortar y promover la instrumentación de los cursos de capacitación y actualización señalados en la propia recomendación en el contexto del Sistema Nacional de Seguridad Pública.
Cabeza de Vaca no ignoraba que en esas fechas estaban planeando proponer reformas a la Constitución para hacer retroceder las garantías contenidas en la Constitución mexicana. Las tareas relacionadas con los Derechos Humanos no estaban (ni están) entre sus prioridades.
La séptima parte recomendó:
Giren sus instrucciones a quien corresponda, a fin de que en el ámbito de sus respectivas competencias, instruyan a los servidores públicos de sus respectivos ámbitos de gobierno para que proporcionen en forma oportuna y veraz, toda la información y datos solicitados por las instituciones a las que legalmente le competa la vigilancia y defensa de los derechos humanos, debiendo informar a esta Comisión Nacional de los resultados que se obtengan respecto de las acciones que se implemente.
Lo recomendado en esta parte se basó en una afirmación que hizo la CNDH: que la Procuraduría General de la República (PGR) obstaculizó sus labores y negó información útil para el caso.
Aquí de plano se hizo a un lado la SEGOB al responder:
No se acepta esta recomendación, en virtud de que se afectaría el principio de secrecía que rige en la averiguación previa…
Al final, el subsecretario cabeza de vaca desautorizó cuatro recomendaciones dirigidas solamente al gobierno federal, relativas a las averiguaciones que se siguen en la PGR. Su argumento (más parecido a una argucia) fue que la SEGOB no es representante del gobierno federal, ni la PGR parte de la Administración Pública Federal. De ese modo, la parte ministerial de la recomendación fue echada a la basura.
En resumen, siendo la recomendación 7/2009 positiva en términos generales, quedó en el plano de las buenas intenciones de las que se dice está empedrado el camino al infierno. Fue desatendida por el gobierno federal y la CNDH no se preocupó durante más de un año porque se trata de una resolución incumplida.
31/agosto/2010.
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REFORMA 2 de Septiembre 2010
